Rubrica un caffè con l’avvocato. La Responsabilità dei Funzionari Comunali nelle Scelte dell’Amministrazione: Profili Amministrativi, Contabili e Penali

Il tema della responsabilità dei funzionari comunali nell’ambito delle scelte amministrative rappresenta un argomento di particolare rilevanza nel diritto amministrativo italiano, caratterizzato da una complessa interazione tra diversi profili di responsabilità che meritano un’analisi approfondita.

Il punto di partenza dell’analisi deve necessariamente essere il principio fondamentale della separazione tra funzioni politiche e amministrative negli enti locali. Come evidenziato dalla Cassazione penale, il D.Lgs. 267/2000 art. 107 opera una netta distinzione tra i poteri di indirizzo e controllo politico-amministrativo, attribuiti agli organi di governo, e i compiti di gestione amministrativa, finanziaria e tecnica, conferiti ai dirigenti. Questi ultimi sono dotati di autonomi poteri di organizzazione delle risorse e di controllo, inclusa la competenza ad adottare atti che impegnano l’amministrazione verso l’esterno.

Sotto il profilo amministrativo, la responsabilità dei funzionari comunali si configura quando le loro scelte violano i principi di buon andamento e imparzialità dell’amministrazione. Come chiarito dal Consiglio di Stato, la responsabilità della pubblica amministrazione per illegittimo esercizio dell’attività amministrativa è riconducibile all’illecito aquiliano ex art. 2043 c.c. e richiede la prova di tutti gli elementi costitutivi:
– L’illegittimità della condotta
– L’elemento soggettivo della colpa
– Il nesso causale tra condotta e danno
– La spettanza del bene della vita

Per quanto riguarda la responsabilità erariale, la Cassazione civile  ha precisato che il sindacato del giudice contabile non viola il limite della discrezionalità amministrativa quando si concentra sulle concrete modalità di attuazione delle scelte secondo i parametri di efficienza, economicità e buona amministrazione.

La Cassazione civile  ha inoltre evidenziato come la responsabilità amministrativa sia oggetto di una progressiva specificazione e tipizzazione degli obblighi di servizio, con un crescente utilizzo di qualificazioni legali tipiche nelle quali le violazioni sono direttamente qualificate dal legislatore come fonte di responsabilità amministrativa, erariale o contabile.

Sul versante penale, particolare rilevanza assume la Cassazione penale, che ha chiarito come la responsabilità penale del pubblico funzionario sia oggi connotata dalla violazione di regole cogenti per l’azione amministrativa, che devono essere:
– Fissate dalla legge (non da regolamenti o fonti secondarie)
– Specificamente disegnate in termini completi e puntuale.

Un aspetto cruciale riguarda il riparto delle responsabilità tra organi politici e amministrativi. La Cassazione civile  ha stabilito che non si può automaticamente imputare al sindaco e agli assessori qualsiasi violazione di norme quando esiste un’apposita articolazione burocratica preposta all’attività, con un dirigente dotato di autonomia decisionale e di spesa.

La responsabilità dell’organo politico è configurabile solo in presenza di:
– Violazioni derivanti da carenze strutturali riconducibili all’esercizio dei poteri di indirizzo
– Specifiche sollecitazioni ad intervenire rimaste inascoltate
– Conoscenza della situazione antigiuridica senza conseguente attivazione dei propri poteri

La Cassazione civile Sezioni Unite  ha ribadito che i principi di economicità ed efficacia ex art. 1 L. 241/1990 costituiscono regole giuridiche di azione e limite alla discrezionalità conferita alla P.A., la cui osservanza è sindacabile in sede giurisdizionale attraverso un controllo di ragionevolezza.

Un aspetto rilevante è quello della responsabilità solidale, disciplinata dall’art. 2260 del Codice civile, che prevede la responsabilità solidale degli amministratori verso la società per l’adempimento degli obblighi imposti dalla legge e dal contratto sociale, con l’esenzione per coloro che dimostrino di essere esenti da colpa.

La responsabilità dei funzionari comunali si configura come un sistema complesso e articolato, in cui i diversi profili di responsabilità (amministrativa, contabile e penale) si intrecciano e si completano reciprocamente. L’evoluzione giurisprudenziale ha portato a una progressiva tipizzazione delle responsabilità e a una più chiara definizione dei confini tra discrezionalità amministrativa e vincoli di legge.

La chiave di volta del sistema risiede nel principio di separazione tra funzioni politiche e amministrative, che determina una diversa distribuzione delle responsabilità tra organi di governo e dirigenza, sempre nel rispetto dei principi di economicità, efficienza e buon andamento dell’amministrazione.